干预:未吸取的教训,或专业人士的抱怨

诺伊曼大使担任了 37 年的职业外交官,包括 2005 年至 2007 年担任驻阿富汗大使。在加入美国外交部之前,他曾在越南担任步兵军官。他目前担任美国外交学院(AAD)的主席。 Ronald E. Neumann 曾在塞内加尔、伊朗、也门和伊拉克服役。他曾任驻阿尔及利亚、巴林和阿富汗大使。在加入外交部之前,他是越南的一名步兵军官。 单击此处查看原始文章。

长期以来,国务院未能有效地配备人员并开展需要在该领域进行密切军民合作的干预措施。从 9/11 事件后的经验中可以吸取四个重要的教训。

作者:罗纳德·E·诺伊曼

伊拉克和阿富汗是美国和国务院在 170 年历史上未能弄清楚如何配备和管理国家军事干预部分的最新事件。出于好奇,我将 State 的失败追溯到 1848 年,当时该部门无法满足美国陆军派遣外交官帮助陆军管理被征服的墨西哥领土内的民政的要求。提供外交人员在 20 世纪下半叶仍然是一个问题,当时自哈里杜鲁门总统以来的每一届政府都有需要外交援助的外国干预。 Nadia Schadlow 在她的书中讲述了很多这个故事, 战争与治理艺术:将战斗胜利巩固为政治胜利 (乔治城大学出版社,2017 年)。

人员配备问题是我们一直不愿意从我们自己的过去中学习的一个例子。在伊拉克和阿富汗服役期间,我经历了这个故事的最新章节。人员配备干预的困难很多,但潜在的问题是每一次干预都被视为独特的事件,往往忘记而不是研究。然而,自二战结束以来,70 多年来一再重复的军事干预需要在该领域进行密切的军民行动,因此认为“再也不会”是一个充分的回应显然是不合理的。

关于稳定性的文献现在很广泛。我的目的不是试图在一篇简短的文章中总结所有内容。相反,我想反思一些在我看来很重要的重要经验教训,主要来自后 9/11 年,但也回顾了我在越南的第一次战争经历以及在半年内相当广泛的阅读和研究——一个世纪以来,我一直生活、观察并有时试图解决这些问题。

在许多值得讨论的课程中,有四个让我印象深刻。一是缺乏出差足以掌握问题。二是政策与执行的混淆。第三是美国人在批判性决策中表现出的知识上的傲慢。第四是国务院需要找到一个可靠的机制来在危机中增加工作人员。

行程长度:破坏效率

旅行时间的问题困扰着伊拉克和阿富汗的军队和平民。我于 2005 年夏天抵达阿富汗。 几个月后,美国驻喀布尔大使馆的大部分工作人员都已离职:这相当于每年重复一次机构性额叶切除术。美国国际开发署负责越南民事行动和革命发展支持 (CORDS) 的副手约翰·保罗·范恩 (John Paul Vann) 的严厉评论说明了这几乎不是一个新问题:我们没有 12 年的经验,我们有一年的经验。经历12次。

有些人确实会延长或返回额外的旅行,但我们实践的总体结果是,很少有知识渊博或有效的人,直到他们开始旅行,那时他们才开始考虑后续任务。在 联合国内战中的维和行动 (剑桥大学出版社,2012 年),Lise Morjé Howard 教授指出了为有效的联合国特派团提供的经验教训。她的基本观点之一是需要发展“学习文化”——深刻理解需要考虑的政治和社会因素,以便在复杂的干预措施中取得进展。培养这样一种学习文化需要时间。与快速更换人员不兼容。少数确实发展了深厚知识的人发现自己反复进行艰苦的战斗,以解释,特别是向华盛顿解释,在制定新政策时需要如何考虑他们所学到的知识。

很多时候,我们对失败的反应是在没有研究问题是否出在那里或执行中的情况下就放弃了政策。

使用失败作为学习基础的困难加剧了这个问题。在美国, 大约 30% 的初创公司在两年内失败,并且第一年的比率更高。在商业领域,有大量关于企业失败的原因以及可以从失败中学到什么的研究。但在我们的官僚文化中,失败通常会受到谴责,失败的项目被放弃而不是学习如何改进。对失败的恐惧和由此产生的批评,尤其是来自国会的批评,特别导致了两个不幸的结果。

一是采用广泛的设计和监督规定,以试图防止失败,这反过来又使试验变得缓慢和困难。然而,当我们陷入混乱的局势时,就像我们在阿富汗和伊拉克所做的那样,在做出决定之前几乎没有时间坐下来研究问题。必须做些什么。必须做出决定,而某些决定的结果很糟糕是不可避免的。随着经验教训的吸取,通常需要进行快速的试验和调整;但这不是我们的运作方式。其次,害怕批评会产生一种官僚主义的反应来捍卫项目和政策,而不是发现问题并做出调整。

混淆政策与实施

我们倾向于将政策与实施混淆,从而加剧了这些问题。当然,有时政策确实需要改变。但通常政策不是问题;这就是我们试图实现它的方式。考虑一个假设的例子。人们可以制定一项政策,使用当地部落成员来确保道路安全。可以挑选优秀的领导人,在受到攻击时加强他们,结果将是更安全的道路和部落领导人与支持他们的政府之间更好的信任。或者发现领导人腐败,金钱被盗,武器被用来镇压对手。几乎无法实现安全性,结果将是失败。然而政策是一样的。

然而,很多时候,我们对失败的反应是在没有研究问题是否出在那里或执行中的情况下就放弃了政策。结果是浪费了大量的时间和很少的学习。一个真实的例子来自已故大使理查德霍尔布鲁克决定重做阿富汗的司法计划。毫无疑问,程序有问题。霍尔布鲁克的回答是停止该程序,以便对其进行重新设计。执行承包商复员、裁员、拆除设备、放弃办公场地。

美国国际开发署经过数次努力,花了大约一年的时间才让霍尔布鲁克批准了一个新概念,并能够重新投标新合同,其中一份合同是由之前复员的同一个承包商赢得的。那一年,什么也没有完成。我相信专注于和解决特定问题会比我们遵循的停止和启动过程更有效。这只是不理解艰苦工作通常是在政策执行中的成本的一个微观例子。

有时政策确实需要改变。设计外交政策而不考虑外国人的知识分子傲慢肯定会阻碍实现这一目标。结果是无法成功执行的策略。跨越时间的两个例子说明了这一点。第一个来自越南,美国一个又一个的政策决定因无法了解当地情况而失败。在谈到向越南总统吴庭艳提出的一组建议时,在越南工作了 15 年的中央情报局官员威廉·科尔比写道:“我们将必要的心理冲击定义为与吴庭艳的个性和越南权力的现实完全背道而驰的术语。结构和社会。”

正如科尔比遗憾地指出:“美国人普遍认为,美国在越南取得成功的各种模式的失败可能只是由于越南人不愿意或无法意识到它们的有效性——实际上,是他们的才华——和然后按照指示应用它们。”

知识分子傲慢

50 年后,美国总统巴拉克·奥巴马 (Barack Obama) 决定美国将如何管理阿富汗战争的一个要素中也明显体现出对理解外国领导人的类似漠视。 2009 年决定的增兵目标之一是稳定阿富汗的重要地区。华盛顿的傲慢和无知的结合让我从奥巴马总统本人撰写的战略备忘录中跳出来,谈到如何加强地方治理和反腐败。在考虑如何与阿富汗总统哈米德·卡尔扎伊政府达成这一目标时,备忘录称这项工作将“尽可能与卡尔扎伊合作,必要时与他合作”。

这种方法荒谬地不切实际,但在该领域经常被采用。 2010 年访问分散在阿富汗各地的军队时,我经常发现美国人将喀布尔政府描述为与他们的行动无关。他们在这个领域拥有金钱和权力,他们会制定他们认为最好的政策。在许多谈话中,我试图指出这是行不通的,因为卡尔扎伊总统拥有雇用和解雇省级官员的最终权力。当他觉得外国人在削弱他方面做得太过分时,他就会使用这种权力。

如果我们的领导人愿意利用它,那么对如何与外国人合作的现实看法是优秀外交官最强大的品质之一。

此外,卡尔扎伊还参与了一场复杂的政治操纵游戏,以控制各种相互竞争的阿富汗政治领导人和部落,并防止其他人变得过于强大。地方长官可能极其腐败、效率低下或两者兼而有之;但如果他是为了卡尔扎伊认为必不可少的政治目的而就位,卡尔扎伊将保留该官员。在这种情况下,与其他许多情况一样,喀布尔政治胜过华盛顿制定的政策。今天,阿富汗各地区的军事和文职团队所做的大量工作所剩无几。

显然,一些政策制定者避免了在不考虑实际情况的情况下将政策概念化的趋势。前国务卿詹姆斯·贝克因其能够充分倾听他人的意见以了解如何完成交易而著称。如果我们的领导人愿意利用它,那么对如何与外国人合作的现实看法是优秀外交官最强大的品质之一。

一种激励员工的机制

尽管例子屡见不鲜,但最明显的教训是国务院无法增加工作人员,这也是本文开头的失败之处。美国的外交官已全面部署。没有储备,甚至没有多余的职位来进行长期培训。然后,当出现需要大量增加现场工作人员的紧急情况时,国家将不得不增加其人员。

这个问题一再出现。除了唐纳德特朗普总统在现有干预措施中增加了军事人员但没有开始新的干预措施外,自杜鲁门以来的每一届政府都进行了外国干预。通常的结论是我们不会再做一次,所以我们不需要从经验中学习任何东西或为下一次做准备——然后我们再做一次。

即使在重叠的阿富汗和伊拉克战争中,也很少有经验可以从一个战区导入到另一个战区。一个例子是省级重建队 (PRT) 的历史。尽管这些在 PRT 最初在伊拉克部署之前几年就已在阿富汗开始,但实际上没有努力将从一场战争中吸取的经验教训导入另一场战争。伊拉克的人员配备、组织和支持的最初问题通常被视为新的解决问题的新问题,而没有通过反思在阿富汗有效或无效的方法。

当阿富汗和伊拉克的人员配备激增结束时,没有努力研究部署大量平民的努力的问题或成功。所谓的 3161 机制(以规定聘用权限的法律部分命名)产生了一些非常有天赋和才华的军官,还有一些因不适合而不得不被遣返。雇用员工所需的时间长短差异很大,有些人迅速部署,而另一些人则需要等待数月才能被雇用。关于问题的原因有一定数量的传说,但没有进行系统的研究来确定在再次需要时改进过程的方法。

国家提供应急机制的一项重大努力,即重建与稳定协调员 (S/CRS) 的创建,现已转变为冲突与稳定行动局,在没有确定明确目标的情况下,经历了多次任务和组织变更.造成这种情况的原因很多,不在本文的重点范围内,但归根结底是,State 仍然缺乏明确的组织模式来安排人员干预。

9/11 事件以来的二十年给世界和外交实践带来了许多变化。如果我们从过去学习和学习,我们将更好地应对变化带来的挑战。考虑到上面的例子,我们还有一段路要走。

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